Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że sanepid niesłusznie ukarał fryzjera z Prudnika 10 tysiącami złotych grzywny (wyrok z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, dalej również jako „wyrok”) i uchylił zaskarżoną przez fryzjera decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku. Orzeczenie opolskiego sądu nie jest w chwili obecnej prawomocne, jednak dało już nadzieję polskim przedsiębiorcom, którzy walczą o przetrwanie z uwagi na wprowadzony w rozporządzeniu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 697 ze zm., dalej również jako „rozporządzenie”).

Część restauratorów i hotelarzy widzi jutrzenkę nadziei w opolskim wyroku i zamierza wznowić swoją działalność, licząc na to, że uda im się uniknąć grzywien nakładanych przez sanepid. Również swoje ponowne otwarcie (planowane na dzień 15 stycznia br.) ogłosiła wczoraj w portalu społecznościowym popularna katowicka restauracja, co skłoniło mnie do napisania niniejszego komentarza.

Jakie znaczenie ma wyrok WSA w Opolu i jakie rzeczywiste skutki przyniesie polskim przedsiębiorcom?

Sanepid nałożył na fryzjera z Prudnika grzywnę w wysokości 10 tys. zł za niezastosowanie się w dniu 22 kwietnia 2020 r. do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej z fryzjerstwem, wprowadzonego w związku z wystąpieniem epidemii COVID-19. Fryzjer tego dnia, zdaniem Policji, obsługiwał klienta (na dodatek bez maseczki), wbrew wprowadzonego rozporządzeniem „zakazowi prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi oraz obowiązkowi zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego ust i nosa w obiektach handlowych i usługowych". Fryzjer z nałożoną grzywną się nie zgodził i w końcu sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.

WSA w Opolu stanowczo i kategorycznie stwierdził, że o ile zakazy, nakazy i ograniczenia wprowadzone rozporządzeniem były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej, bowiem zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przywołany wyrok w efekcie uchylił zaskarżoną przez fryzjera decyzję.

Czy nastąpi oddolne odmrożenie gospodarki?

Co w sytuacji, jeśli przedsiębiorca zdecyduje się teraz na ponowne otworzenie swojej restauracji czy hotelu i zostanie na niego nałożona przez sanepid grzywna (od 10 tys. do 30 tys. zł)? Oczywiście będzie mógł się od decyzji sanepidu odwołać a rozstrzygnięcie zapadłe w sądzie administracyjnym najprawdopodobniej będzie brzmiało podobnie jak wyrok z Opola (chociaż nie mamy takiej pewności, bowiem w Polsce nie obowiązuje zasada precedensu).

Brzmi dość optymistycznie, prawda? Przedsiębiorca może jednak gorzko pożałować, jeśli zdecyduje się na ponowne otwarcie i naruszenie zakazów wynikających z rozporządzenia. W najbardziej czarnym scenariuszu sanepid może nakładać na przedsiębiorcę grzywnę praktycznie za każdy dzień, kiedy restaurator czy hotelarz miał otwarty biznes. Oznacza to, że przedsiębiorca będzie musiał odwoływać się od każdej decyzji sanepidu osobno, a to generuje koszty chociażby obsługi prawnej. Należy również pamiętać, że egzekucja grzywny sanepidu następuje w trybie administracyjnym, czyli jest ściągana z konta w ciągu 7 dni od dnia wydania decyzji, a cały proces odwoławczy liczyć możemy w miesiącach.

A może odszkodowanie od Skarbu Państwa?

W przypadku jeśli ustawodawca zdecydowałby się na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, przedsiębiorcy mieliby ułatwioną drogę do uzyskania rekompensat. Odszkodowania, które przysługują z tytułu ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, pokrywane są przez Skarb Państwa do wysokości straty majątkowej, jaką przedsiębiorca poniósł. Udzielane są one w przyspieszonej procedurze przyznawania rekompensat przez wojewodę w terminie 3 miesięcy od złożenia przez przedsiębiorcę wniosku na piśmie. Ustawodawca jednak nie zdecydował się na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej i tym samym drogę do uzyskania od państwa odszkodowania określają przepisy Kodeksu cywilnego, tj. art. 417 – 417¹ k.c., tj. (normują odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej).

Odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie ustawodawcy

Niezgodnego z prawem działania ustawodawcy można doszukiwać się w ograniczaniu wolności i swobód obywatelskich w drodze rozporządzenia. Aby takie odszkodowanie uzyskać, wpierw konieczne jest jednak uzyskanie prejudykatu w postaci „stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą” (art. 417¹ § 1 k.c.). Należy tym samym wnieść do sądu powszechnego pozew o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa, w trakcie postępowania sąd musiałby stwierdzić niezgodność z normą wyższego rzędu przepisów rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. a następnie otwierałaby się droga do uzyskania rekompensaty od państwa.

Sprawę komplikują złożone przez Prezesa Rady Ministrów oraz Marszałka Sejmu wnioski do Trybunału Konstytucyjnego (K 18/20, K 21/20 – rozpoznawane łącznie pod sygn. K 18/20). Wnioski mają na celu zbadanie zgodności art. 417¹  § 1 k.c. w zakresie, w jakim nie wprowadza wymogu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą z art. 2, art. 188 pkt 3 i art. 193 Konstytucji RP. Potwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny stanowisk Premiera i Marszałka Sejmu oznaczać będzie, że sąd powszechny, do którego wpłynie pozew o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa, nie będzie mógł stwierdzić niezgodności rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. z aktem normatywnym wyższego rzędu, a tym samym nie będzie mógł zasądzić dla przedsiębiorcy odszkodowania za niezgodne z prawem działanie legislacyjne władzy. Stwierdzenie niezgodności rozporządzenia z aktem wyższego rzędu zarezerwowane zostanie tylko do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Wnioski na chwilę obecną nie są rozpoznane przez TK.

Odszkodowanie za zaniechanie legislacyjne

Kolejnym sposobem uzyskania rekompensaty od państwa za poniesioną szkodę jest odszkodowanie za zaniechanie legislacyjne, czyli niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego przez ustawodawcę.

Postępowanie takie nie należy jednak do najłatwiejszych pod względem dowodowym. Powód musi wykazać i udowodnić wysokość poniesionej szkody rzeczywistej, jak również utraconych korzyści, a także powiązać je w sposób bezpośredni z brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę stanu nadzwyczajnego. Wbrew pozorom nie jest to rzecz prosta i wymaga konkretnych dowodów.

Co robić?

Przedsiębiorcy prowadzący restauracje, hotele, siłownie, czy biura turystyczne od marca ubiegłego roku przeżywają praktycznie nieustanny kataklizm. Raty kredytów i leasingów, wynagrodzenia dla pracowników, podatki i składki ZUS nie spłacają się same, a to tylko część zobowiązań biznesowych, do tego przedsiębiorca i jego rodzina musi za coś żyć. Pomoc państwa, w ocenie wielu przedsiębiorców, jest niewystarczająca, a każdy kolejny dzień to często walka o utrzymanie się na powierzchni. Do tego dochodzi nadal trwający stan epidemii i realne zagrożenie zakażeniem się SARS-CoV-2.

Wydawanie zakazów i ograniczeń w wprowadzeniu działalności gospodarczej (która jest elementem wolności obywatelskiej) w drodze rozporządzenia stanowi, w ocenie WSA w Opolu i przytłaczającej większości prawników, działanie niezgodne z prawem, a to nie budzi zaufania do władzy i tym samym skłania wielu przedsiębiorców do otwierania swoich biznesów wbrew obostrzeniom.

Radzenie przedsiębiorcom, by zacisnęli jeszcze zęby i wytrzymali z ponownym otwarciem do wyszczepienia określonej ilości Polek i Polaków, nie jest żadną radą w sytuacji kiedy ledwo wiążą koniec z końcem. Natomiast ponowne otwarcie obarczone jest ryzykiem nałożenia dotkliwych kar finansowych przez sanepid, które nawet potem uchylone, to mogą stać się teraz gwoździem do trumny.

Każdy przedsiębiorca musi indywidualnie rozważyć wszystkie ryzyka (w tym również ewentualne narażenie swoich klientów czy gości na zachorowanie na COVID-19) i podjąć samodzielnie decyzję.



Wyrok WSA w Opolu: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C73366F87D

Postępowanie przed TK, sygn. akt K 18/20: https://trybunal.gov.pl/s/k-18-20